6月19日，美国环境保护署(EPA)对奥巴马政府标志性的环境政策进行了最后一击。
环保署新发布的《可负担得起的清洁能源规则》取代了《清洁能源计划》;它呼吁提高发电站的效率，并指导各州在如何选择监管发电厂排放方面采取主动。(图片来源:iStock)
美国环保署新发布的《可负担得起的清洁能源(ACE)规则》取代了《清洁能源计划》(CPP)，该计划旨在2030年将电力行业的温室气体排放量在2005年的基础上减少32%。该计划已生效，但几乎立即被法院搁置。该计划将允许各州通过各种方式实现这些目标，包括从燃烧煤炭转向天然气，后者产生的温室气体显著减少，或增加可再生能源。这也将使建造新的燃煤发电厂变得困难。相比之下，新规定旨在减少发电厂的碳排放，而实际上并没有对其设置限制。相反，该规定要求提高发电站的效率，并指导各州在如何选择监管发电厂排放方面采取主动。
支持者对该规则的灵活性、赋予各州权力和法律辩护能力表示赞赏。批评人士说，这一变化将导致更高的排放，损害人们的健康和环境，减缓向清洁能源经济的转型。
斯坦福新闻社采访了经济学家查尔斯·科尔斯塔德、法律学者黛博拉·西瓦斯以及能源和气候政策专家迈克尔·瓦拉，讨论了新规定及其潜在影响。
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修改后的计划有什么令人惊讶的地方吗?
西瓦斯:我认为特朗普政府可能会暂停清洁能源计划，推迟做任何其他事情。但我相信，政府的律师们已经明白，根据《清洁空气法》和法院判例，环保局实际上必须采取行动，减少温室气体的排放。因此，奥巴马政府并没有完全无视这项法律，而是颁布了一项力度要弱得多的最终规则。
“ACE规则指出，奥巴马清洁能源计划的目标将在没有任何监管的情况下提前实现。”
迈克尔•瓦拉
科尔斯塔德:我感到震惊的是，EPA之前的方法——用ACE取代CPP——已经被废弃了，我想，这是因为他们的论点存在逻辑缺陷，更倾向于两步法。首先，宣布CPP对排放没有影响，并且有其他缺陷，然后废除它。其次，说明ACE是一种成本效益优于CPP的新现状——令人印象深刻。这是一个花招。
瓦拉:我认为这条规定最重要的方面与如何处理减少空气污染的好处有关。特朗普的环保署从一开始就强调了减少颗粒物和臭氧排放带来的好处的不确定性。他们在最后的ACE规则下继续这种方法。这很可能对未来的空气污染法规产生连锁反应，即使未来的政府想要计算这些好处，这也将是一个难以撤销的先例。这将使进一步减少臭氧和颗粒物的目标更难实现。
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这对美国的煤炭发电意味着什么?行业前景如何?
科尔斯塔德:美国煤炭发电的主要问题是廉价的天然气和投资风险。CPP和ACE都不是行业前景的关键。有意思的是，道琼斯煤炭股指数(Dow Jones index of coal stocks)较唐纳德•特朗普(Donald Trump)上任时下跌了约10%。ACE的推出导致该指数上涨约7%，这是一个温和的迹象，表明市场认为ACE将在多大程度上帮助美国煤炭行业。我的感觉是，ACE对未来10年燃煤发电量的持续下降几乎没有影响。
Wara: ACE规则直截了当地承认，美国的煤电在经济上举步维艰。事实上，该规则指出，奥巴马的清洁能源计划目标将在没有任何监管的情况下提前实现。除非天然气价格发生巨大变化，否则燃煤发电的重要性可能会继续下降，而天然气和可再生能源作为能源的重要性将会增加。
西瓦斯:各州和环保组织发起的一系列诉讼可能很快就会开始，而且在2020年大选之后还会继续。这可能意味着，在未来几年里，今天的规则将不会产生什么实际影响。鉴于法律上的不确定性，电力行业短期内将如何应对市场风险是一个重大问题。但如果今天的规则得到法院的支持，如果特朗普再次当选，EPA的行动的总体结果可能是延长燃煤电厂的寿命。这完全取决于市场对法律和政治不确定性的反应。
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仅仅注重提高设施的效率是否足以解决这个问题?
“从气候变化的角度来看，问题在于，EPA专注于改造现有的燃煤电厂，完全忽视了转向更清洁的能源和需求反应政策，实际上是减少排放的最佳途径。”
黛博拉中部瑟瓦斯省
瓦拉:没有。但特朗普政府的立场是，《清洁空气法》(Clean Air Act)提供的法律权威只允许提高效率。燃煤和燃气发电厂的热效率提高也只能到此为止。最终，如果我们希望避免危险的气候变化，我们需要用零碳资源取代燃煤和燃气发电厂。
西瓦斯:当然，提高效率是一件好事，因为它减少了每单位能源产生的污染。还有待观察电力行业是否会得出这样的结论:是具有成本效益的改造现有的煤或其他天然气工厂提高效率,而不是看向可再生能源或选项,允许消费者减少或改变他们的用电量,以应对金融奖励。从气候变化的角度来看，问题在于，EPA专注于改造现有的燃煤电厂，完全忽视了转向更清洁的能源和需求反应政策，实际上是减少排放的最佳途径。仅仅提高能源效率永远不会使温室气体排放曲线像我们需要的那样弯曲。
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如果没有排放上限，各州控制排放的动机是什么?
科尔斯塔德:除了提高效率之外，没有来自联邦政府的。但各州想要减少碳排放还有许多其他原因。碳排放显然是众矢之的。也许不是为了这届联邦政府，但很可能是下一届。金融市场认为碳排放是一种金融风险，加州、俄勒冈州和华盛顿州等许多州的民众都希望整顿自己的行为。
Wara:根据ACE，各州必须确保其境内的发电厂满足能效要求。这些基本上是在发电厂一级制定的基于费率的标准。相比之下，在清洁能源计划下，各州必须达到全州的标准。考虑到低天然气价格导致电力系统的演变，这两项规定都不会对各州控制排放产生强大的激励作用。
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支撑新规则的分析依据是什么?
Sivas:在提议的规则中，EPA能够通过各种手段达到与清洁能源计划不同的结果。例如，EPA已经改变了计算碳的社会成本的方式。该规定还忽视了与减少发电厂污染相关的附带公共健康益处——除了减少温室气体排放。在某些方面，这条规则狭隘地重新诠释了环保局在《清洁空气法》(Clean Air Act)下的权威。所有这些变化，总的来说，使得环境保护局大大削弱了与清洁能源计划相比的规则，并仍然声称它符合清洁空气法案。
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您如何看待美国环保署的估计，即新规定一旦全面实施，将导致1千万吨二氧化碳排放量的减少，并将带来每年7000万至1亿美元或更多的净效益?
“金融市场认为碳排放是一种金融风险，而加州、俄勒冈州和华盛顿州等许多州的民众希望整顿自己的行为。”
何时Kolstad
科尔斯塔德:减少1000万吨是好事，但这只是目前电力行业排放量的0.5%。特朗普政府颇具争议地将碳的社会成本削减了约一个数量级，而奥巴马政府为每吨二氧化碳造成的损害支付了40美元。
西瓦斯:《清洁能源计划》预计，全面实施减排8.7亿吨。所以，如果这是一个苹果对苹果的比较，它几乎说明了一切。就经济效益而言，这一切都取决于人们如何计算碳的社会成本，以及非温室气体(温室气体)减排是否被计入“效益”计算中——比如减少对发病率和死亡率有严重影响的颗粒物排放。就像EPA在这里所做的那样，玩弄这些利益假设，结果的数字几乎毫无意义。
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美国环保署署长安德鲁·惠勒(Andrew Wheeler)曾说过，新规定在法律上比CPP更站得住脚，这是真的吗?
瓦拉:清洁能源计划采用了对《清洁空气法》的新解释，允许对污染源进行更严格的监管。ACE坚持对act新源性能标准部分的传统解释。所以从这个意义上说，它的法律风险确实较小。然而，规则对利益和费用的量化方法的各个方面无疑将在法庭上受到挑战，也许会成功。这两项规定都很激进，尽管方式不同。我认为这项规定很有可能在法庭上得不到通过。
西瓦斯:我想法院最终会做出裁决。惠勒的声明在很大程度上是针对特朗普政府和电力行业的论点，即清洁能源计划非法认为是《清洁空气法》(Clean Air Act)下的“最佳减排体系”，包括燃料转换和需求响应等“超出围栏”的选项。事实上，目前环境保护局将能源效率作为最佳的减排体系的唯一方法是，在制定标准和制定规则时，不能考虑对现有发电厂本身进行改造以外的任何活动。惠勒对该法的新解释肯定比2016年前的解释要狭隘得多，但这并不一定意味着它在法律上更站得住脚。环保署执行《清洁空气法》这一条款的规定，历来都允许排放交易计划等做法符合标准。很难想象法院会如何处理这些错综复杂、相互交织的案件。
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查尔斯·科尔斯塔德(Charles Kolstad)是斯坦福大学伍兹环境研究所(Stanford Woods Institute for the Environment)、斯坦福大学经济政策研究所(Stanford Institute for Economic Policy Research)和斯坦福大学Precourt能源研究所(Stanford Precourt Institute for Energy)的高级研究员，也是斯坦福大学人文科学学院(Stanford School of Humanities and Sciences)的经济学教授。他是斯坦福大学Bits &的联合主管美国瓦茨倡议。
Deborah a . Sivas是Luke W. Cole环境法教授，斯坦福大学法学院环境与自然资源法律与政策项目主任，环境法诊所主任，斯坦福大学伍兹环境研究所高级研究员。
迈克尔·瓦拉(Michael Wara)是斯坦福大学伍兹环境研究所(Stanford Woods Institute for the Environment)气候和能源政策项目的高级研究学者和主任。
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